CANADA / UNION EUROPEENNE : ACCORD CETA, UN AVENIR INCERTAIN

analyse du cabinet Simon Associés
(Point au 11 avril 2024)

CETA = Comprehensive Economic and Trade Agreement
(ou, AECG = Accord économique et commercial global)

EN BREF 

Cinq ans après avoir obtenu une majorité de votes « pour » à l’Assemblée nationale, le Sénat a, le 21 mars 2024, rejeté le CETA.

Gabriel Attal, premier ministre, a alors profité de la conférence de presse tenue à Ottawa le 11 avril 2024, pour revenir sur les effets positifs de ce traité bilatéral de libre-échange.

Le bilan provisoire de 7 années d’application partielle

Le CETA, accord de libre-échange entre l’Union Européenne et le Canada, a été signé le 30 octobre 2016 dans la perspective de renforcer les liens commerciaux entre l’Union Européenne et le Canada et de créer un environnement plus stable pour les investissements outre-Atlantique.

Pour la Commission européenne, cet accord permet de stimuler la croissance européenne en renforçant la compétitivité des entreprises et en leur permettant de s’ouvrir à des marchés dynamiques et équitables. L’institution européenne prévoyait ainsi une augmentation de 25% des échanges commerciaux entre l’Union et le Canada.[1] En pratique, depuis 2017 (année de l’adoption du CETA par le Parlement européen), les échanges ont augmenté de 37%. La direction générale du Trésor a indiqué que « les échanges bilatéraux de biens Union Européenne – Canada (…) ont augmenté de 51 % entre 2017 et 2023 ». Les échanges de services ont quant à eux augmenté de 10%. Par ailleurs, la Commission européenne a annoncé une hausse de 12% des emplois « soutenus par les exportations de l’Union vers le Canada ». [2]

Sur la même période, le commerce France – Canada, a progressé de 2,1 milliards d’euros, soit une croissance de 34 %.  Les exportations françaises vers le Canada ont, quant à elles, augmenté de 33%.[3]

La levée de près de 98 % des barrières tarifaires entre l’Union Européenne et le Canada expliquent en grande partie cette accélération du commerce outre-Atlantique.

Le Trésor a indiqué que « dans le secteur industriel, la quasi-totalité des droits de douane ont été supprimés, à l’exception des industries automobiles et navales (démantèlement progressif en 7 ans) ».  Le secteur agricole a également bénéficié de cette quasi-suppression des barrières tarifaires « avec une disparition programmée de 93,8 % des droits de douane par l’Union Européenne (91,7 % par le Canada), à l’exception de certaines filières sensibles : produits laitiers, produits bovins, volailles ». Autrement dit, parallèlement à la réduction des droits de douane, le CETA a, pour certains produits, instauré des quotas limitant à court terme les échanges.

En résumé, le CETA prévoit, essentiellement, trois types de mesures :

• Une diminution des droits de douane sur certains produits et services afin de stimuler leur circulation entre l’Union Européenne et le Canada ;
• Une réduction des réglementations, dites « barrières non tarifaires », qui freinent indirectement les échanges, par une convergence progressive des normes et une élimination des mesures protectionnistes ;
• Un tribunal spécial pouvant être saisies par les entreprises intervenant outre-Atlantique. Les dispositions relatives au mode de règlement des différends ne sont cependant, pour le moment, pas en vigueur.

Cependant, le CETA, appliqué que partiellement, demeure controversé.

D’une part, alors que les effets économiques du CETA constituent le principal argument des pro-CETA, la hausse des échanges entre l’Union Européenne et le Canada s’expliquerait en grande partie par l’inflation. En effet, alors qu’en valeur, le commerce de biens a progressé de 51% depuis l’entrée en vigueur du CETA, il n’aurait progressé, en quantité, que de 9%. De même, la hausse des exportations françaises vers le Canada (+ 33%) serait à relativiser en ce que, bien qu’elle paraisse importante, « elle est assez similaire à l’évolution de l’ensemble du commerce extérieur français » (+ 29%) (cabinet Asterès).[4]

D’autre part, les opposants du CETA soulèvent les risques de ce traité sur l’agriculture européenne, la santé ainsi que l’environnement.

• Les éleveurs bovins, qui craignent que la baisse des droits de douane sur l’importation de viande canadienne crée une concurrence déloyale, font partis des principaux opposants au CETA. Néanmoins, jusqu’à présent, très peu d’éleveurs canadiens ont décidé d’investir pour exporter sur le marché européen, marché aux normes sensiblement différentes. En effet, en 2023, les éleveurs canadiens n’ont exporté vers l’Europe que 1.400 tonnes de bœuf, soit 2 % du volume permis par le CETA. De son côté, en 2023, la France, a importé seulement 29 tonnes de bœuf canadien.

En revanche, depuis l’entrée en vigueur du CETA, les éleveurs européens ont significativement augmenté leurs exportations de bœuf vers le Canada (de 1.700 à 14.000 tonnes). Les producteurs européens de fromage tirent également profit du CETA en utilisant à plein leur nouveau quota d’exportation de 19 millions de tonnes (représentant un peu plus de 1 % de leurs exportations mondiales).[5]

• En 2017, une commission d’experts a alerté le gouvernement français sur le risque que le CETA facilite l’importation de produits agricoles canadiens ne respectant pas les normes sanitaires et environnementales européennes. Le sénateur LR Laurent Duplomb a ainsi dénoncé : « A travers le CETA, on fait entrer des produits issus d’un tout autre modèle sanitaire, qui s’affranchit de toutes les règles ». En effet, l’accord ne comportant aucune « clause miroir » imposant aux exportateurs canadiens de s’aligner sur les normes européennes, ces derniers peuvent continuer de nourrir leurs bœufs avec certaines farines animales et leur administrer des antibiotiques.

Par ailleurs, alors que certains traitements ont été interdits (hormones de croissance, ractopamine, organismes génétiquement modifiés), un audit mené en 2022 par la Commission européenne a pointé des « lacunes » dans la supervision de la filière du bœuf sans hormones, mettant en doute le sérieux des contrôles vétérinaires canadiens.

Le Canada exercerait même des pressions sur les normes européennes existantes et sur leur projet de renforcement. Le Canada a ainsi, au sein du Comité mixte des mesures sanitaires et phytosanitaires du CETA, remis en question la légitimité des règles européennes sur l’obligation d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale ainsi que de l’environnement auxquelles les denrées alimentaires, les animaux et les produits d’origine animale sont soumis sur le marché européen.

• En 2017, les experts mandatés par le gouvernement français ont estimé que, du fait de l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre due au transport des marchandises ainsi que de l’absence d’engagements forts pour le climat pris dans le traité, l’impact du CETA sur l’environnement serait défavorable.

Le CETA a également entrainé une intensification des échanges de produits polluants. En effet, les importations en Europe de combustibles fossiles, de minéraux, d’engrais, de produits chimiques et de plastiques ont sensiblement augmenté.

De plus, les secteurs des voyages et des transports, secteurs qui contribuent le plus aux échanges de services et dont la croissance est la plus importante, sont à l’origine d’une grande partie des émissions de gaz à effet de serre.

En 2020, la Convention citoyenne sur le climat a ainsi demandé au gouvernement d’Edouard Philippe de ne pas ratifier le CETA et d’en dénoncer l’application provisoire tant que les objectifs de l’accord de Paris sur le climat n’y étaient pas intégrés. Les socialistes estiment ainsi que le CETA incarne un « renoncement aux ambitions environnementales », dont l’ADN serait « incompatible avec les accords de Paris » (Mathilde Dupré, codirectrice de l’institut Veblen)

Le mode de règlement des différends prévu par le CETA constitue un autre point de blocage.

Si le traité entre pleinement en vigueur, il est prévu qu’une multinationale en désaccord avec la politique publique menée par un Etat pourra porter plainte auprès d’un tribunal spécifique, indépendant des juridictions nationales. Ce système d’arbitrage, Investment Court System (ICS),[6] a été pensé dans un souci de protection des multinationales contre les expropriations. Néanmoins, certains craignent que les entreprises utilisent ce système pour contester les législations sanitaires et environnementales défavorables à leurs intérêts. Les associations écologistes considèrent, en effet, que, faute d’inclure un véritable « veto climatique » empêchant les litiges sur les questions environnementales, ce système constituera une menace sur les actions étatiques pour le climat. Ce mécanisme est également perçu comme une source d’affaiblissement du pouvoir régulateur des Etats membres. Pourtant, afin d’atténuer ces différents risques, la Commission européenne avait procédé à une réforme du texte initial renforçant notamment l’indépendance et la transparence de ce système d’arbitrage.

Par ailleurs, la Belgique a saisi, le 7 septembre 2017, la Cour de Justice de l’Union européenne, qui, dans un arrêt du 30 avril 2019, considérait ce système « compatible avec le droit de l’Union Européenne ».

Pour autant, le 24 novembre 2023, lors d’un sommet entre le Canada et l’Union Européenne tenu au Canada, les deux parties ont exprimé leur satisfaction sur les retombées économiques du CETA et annoncé la création d’une nouvelle « Alliance verte ». Justin Trudeau, premier ministre canadien, et Ursula Von der Leyen ont ainsi réaffirmé « leur engagement sans faille en faveur de l’Accord de Paris et du renforcement de sa mise en œuvre ».

Néanmoins, après quasiment 7 ans d’application provisoire, le bilan du CETA demeure mitigé : ses effets positifs pour le commerce sont à relativiser tandis que son impact sur l’environnement est clairement négatif.

Malgré les craintes et contestations, le CETA est, depuis le 21 septembre 2017 (année d’adoption du texte par le Parlement européen), en application partielle. Autrement dit, le CETA est entré en vigueur avant la ratification définitive par l’ensemble des Etats membres. Toutefois, seule la partie du CETA qui dépend de la compétence exclusive de l’Union Européenne, soit 90% de l’accord, est appliquée. L’entrée en application définitive et complète des 10% restant (dispositions relevant de la compétence partagée entre l’Union Européenne et les Etats membres) nécessite, en revanche la consultation des Parlements nationaux et, par suite, la ratification de l’accord par les 27 Etats membres. Les dispositions relatives aux investissements étrangers et au règlement des différends ne sont donc, pour le moment, pas en vigueur. Autrement dit, l’application du CETA dans son ensemble ne sera possible qu’après sa ratification par tous les Etats membres (étant précisé qu’à notre connaissance, le CETA ne prévoit pas de date butoir pour la ratification). Or, alors que les deux assemblées du Canada l’ont ratifié dès 2017, dix Etats membres, dont la France, ne l’ont pas encore ratifié.[7]

Par ailleurs, si ne serait-ce qu’un parlement d’un Etat membre vote contre le CETA et le notifie au Conseil de l’Union Européenne, il est prévu que « non seulement la partie qui concerne la protection des investissements étrangers ne sera jamais appliquée (de même concernant la partie relative au règlement des différends), mais la partie qui relève de la compétence européenne et qui est appliquée aujourd’hui tombera également ». Cet accord a, en effet, été signé et présenté aux Etats membres en un seul « bloc ». Néanmoins, cette limite n’est en pratique jamais survenue : alors que, le 1^er août 2020, le Parlement de Chypre a rejeté la ratification du CETA, le gouvernement de Nicosie n’a pas officiellement notifié les institutions européennes. Par conséquent, l’accord continue de s’appliquer dans l’ensemble des Etats membres, y compris à Chypre.

Le rejet du Sénat français

Le 17 janvier 2024, le Parlement européen a adopté une résolution visant à inciter tous les États membres de l’Union à ratifier le CETA afin de permettre son application définitive et entière.[8] Néanmoins, deux mois après, le Sénat français rejetait sa ratification.

En France, le CETA a été approuvé par l’Assemblée nationale en 2019 (266 voix pour, 213 voix contre), puis rejeté, avec une large majorité, par le Sénat, le 21 mars 2024 (211 voix contre, 44 voix pour). La crainte du gouvernement que le texte soit rejeté par le Sénat, raison pour laquelle le gouvernement ne l’a jamais saisi, s’est donc réalisée. En effet, alors que Franck Riester, ministre délégué chargé du commerce extérieur et de l’attractivité, avait, en 2021, fait la promesse gouvernementale que « le Sénat sera[it] amené à se prononcer », ce sont les sénateurs communistes qui ont profité de leur droit d’initiative pour imposer, lors de leur « niche parlementaire », l’examen du texte. Une alliance gauche-droite de circonstance s’est alors formée en opposition au CETA.

Le 11 avril 2024, les premiers ministres français et canadiens, Gabriel Attal et Justin Trudeau, ont alors profité d’une conférence de presse tenue à Ottawa, pour réaffirmer leur soutien et défendre le CETA.

Le représentant du gouvernement français a évoqué un accord « gagnant-gagnant », juste et équilibré, entre la France et le Canada ainsi qu’entre l’Europe et le Canada. Le premier ministre a annoncé une progression de plus d’un tiers des échanges entre la France et le Canada, ainsi qu’une multiplication par trois de l’excédent agricole et agroalimentaire. Gabriel Attal a donc soutenu qu’« Il y aurait beaucoup à perdre pour l’économie française et pour nos économies si le CETA ne s’appliquait pas ».

Justin Trudeau a également soutenu la vision de l’accord gagnant-gagnant : « Notre accord commercial explique en grande partie pourquoi les investissements du Canada en France et ceux de la France au Canada ont atteint un niveau record » et « crée des emplois des deux côtés de l’Atlantique ». Le représentant canadien a ainsi souligné la croissance, la création d’emplois et de bénéfices, permises par cet accord, pour « les travailleurs et les entreprises françaises et canadiennes, y compris pour les agriculteurs ». Regrettant les préoccupations protectionnistes françaises, Justin Trudeau a néanmoins déclaré « Si un pays ne peut pas ou ne veut pas avoir du libre-échange avec un pays progressiste, ouvert et responsable comme le Canada, avec quel pays voudriez-vous faire un accord de libre-échange ? ». Le premier ministre canadien s’est tout de même montré confiant quant au futur du CETA : « J’ai énormément confiance en la capacité des Français et de la classe politique française à voir l’intérêt qui existe pour plus de commerce, surtout avec un pays amis » et a ainsi affirmé la volonté continue du Canada à « démontrer l’impact positif, sur les citoyens, du commerce et du commerce responsable entre les amis et des alliés qui partagent les mêmes valeurs ».[9]

 Le rejet français ne devrait donc pas affecter la relation bilatérale France – Canada.

Ce rejet serait, en effet perçu, comme étant un enjeu de politique intérieure français (Stéphanie Chouinard, professeur agrégée au Collège militaire royal du Canada) pouvant être mis sur le compte de la désinformation, du populisme et d’une grogne des agriculteurs (Geneviève Dufour, universitaire et avocat canadienne).

Et maintenant ? Et après ?

Bien que le Sénat ait rejeté la ratification du CETA, le sort de cet accord, en France et dans l’Union Européenne, n’est pas encore déterminé.

Ce texte devra, en effet, retourner, à une date encore indéterminée, à l’Assemblée nationale pour un ultime vote. Toutefois, les députés communistes ont déjà annoncé leur intention d’inscrire ce texte dans leur temps parlementaire réservé du 30 mai 2024, soit 10 jours avant les élections européennes. Le secrétaire national du PCF, Fabien Roussel, a évoqué « un arc républicain très large pour dire non à ce traité ». En effet, la majorité présidentielle ayant perdu la majorité absolue, un rejet du texte à l’Assemblée nationale est considéré comme possible.

Le gouvernement refuse, quant à lui, de transmettre le texte à l’Assemblée nationale avant les élections européennes de juin 2024. Gabriel Attal demande du temps afin de « démontrer l’impact positif pour les citoyens » du CETA. Des travaux parlementaires sur le bilan de l’application provisoire de l’accord sont, en effet, en cours, de même qu’une mission sur les clauses miroirs en vigueur, qui devrait, selon le premier ministre français, « éclairer la représentation nationale ».

Il est à noter que, jusqu’au prochain vote français, le CETA continue de s’appliquer en France ainsi que dans l’ensemble des Etats membres.

Si, lors du vote, l’Assemblée nationale rejette le texte, le CETA demeurera en vigueur, du moins jusqu’à ce que le gouvernement français notifie officiellement cette décision au Conseil de l’Union Européenne, étape qui n’a pour le moment jamais été franchie. Autrement dit, le rejet du CETA par le Sénat et par l’Assemblée nationale n’entraine pas automatiquement son retrait. Néanmoins, si le gouvernement ne notifie pas le rejet du texte à la Commission européenne, l’opposition risque d’évoquer un déni démocratique.

En revanche, si le texte est approuvé par une majorité de députés, le CETA sera alors officiellement ratifié par la France. Le sort du CETA reposerait ensuite sur les neufs derniers Etats membres ne l’ayant pas encore approuvé. Or, tandis que le parlement chypriote a déjà rejeté le CETA, le gouvernement d’extrême droite italien y est clairement opposé.

L’avenir du CETA aussi bien en France que dans l’Union Européenne demeure donc incertain.

Pour aller plus loin :

• Juillet 2016 : Adoption du CETA par la Commission européenne ;
• Janvier 2017 : Adoption du CETA par le Parlement européen ;
• Juillet 2019 : Adoption du CETA par l’Assemblée nationale (France) ;
• Mars 2024 : Rejet du CETA par le Sénat (France).

• Texte de l’AECG (CETA)
  https://www.international.gc.ca/trade-commerce/assets/pdfs/ceta-rm-01-fra.pdf
• « Qu’est-ce que le CETA, l’accord de libre-échange entre l’Union européenne et le Canada ? »
  https://www.touteleurope.eu/economie-et-social/qu-est-ce-que-le-ceta/
• « CETA : ce qu’il faut savoir sur l’accord controversé de libre-échange avec le Canada »
  https://www.lesechos.fr/monde/europe/ceta-ce-quil-faut-savoir-sur-laccord-controverse-de-libre-echange-avec-le-canada-2084165
• « Bilan après 6 ans d’application provisoire du CETA : un tableau mitigé pour le commerce mais clairement négatif pour l’environnement »
  https://www.veblen-institute.org/Bilan-apres-6-ans-d-application-provisoire-du-CETA-un-tableau-mitige-pour-le.html
• « CETA : tout comprendre à l’accord commercial controversé entre l’UE et le Canada avant un vote crucial cet après-midi au Sénat »
  https://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2024/03/18/tout-comprendre-au-ceta-avant-le-vote-sur-sa-ratification-au-senat_6222662_4355770.html
• « Le Sénat français rejette la ratification du CETA, l’accord de libre-échange entre l’Union européenne et le Canada »
  https://www.touteleurope.eu/economie-et-social/le-senat-francais-rejette-la-ratification-du-ceta-l-accord-de-libre-echange-entre-l-union-europeenne-et-le-canada/
• « CETA : quel avenir pour l’accord commercial après son rejet par le Sénat ? »
  https://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2024/03/21/ceta-quel-avenir-pour-l-accord-commercial-apres-le-rejet-du-senat_6223321_4355770.html
• « Rejet du CETA par le Sénat : quelles conséquences sur ce traité de libre-échange entre l’Union européenne et le Canada ? »
  https://www.francebleu.fr/infos/politique/rejet-du-ceta-par-le-senat-quelles-consequences-sur-ce-traite-de-libre-echange-entre-l-union-europeenne-et-le-canada-5445195